„Nesouhlasím s tím, co říkáte, ale budu do smrti bránit vaše právo to říkat.“

Voltaire

Conditio sine qua non demokratického státu je opozice. Nicméně tato opozice musí sedět ve státních institucích, zejm. v zákonodárných orgánech – nikoli v nápravných zařízeních –. Otázkou je, co tam má ta opozice dělat vzhledem k tomu, že otěže drží většina. Princip opozice je nutně v kolizi s principem většinového rozhodování, protože oba vládnout zkrátka nemohou. Nicméně je třeba si uvědomit, že i opozice reprezentuje nějaké občany, čímž pádem není reálné chtít, aby opozice pouze potichu čekala celé volební období nebo déle – zkrátka do té doby, než se z ní stane většina – na to, že bude s to efektivně ovlivňovat politické dění.

Jednou z nejzazších možností, jak se může opozice projevit jsou právě obstrukce. Ty spočívají ve zdržování – zejména legislativního procesu –. Nejčastěji se tak děje prostřednictvím drakonicky dlouhých projevů poslanců, kteří si kladou za cíl znepříjemnit práci kolegům a co možná nejvíce prodloužit projednávání nechtěného zákona a odložit – ideálně navždy – jeho schválení.

Filibuster je jednou z nejstarších a nejvýraznějších forem obstrukce. Vznikl v roce 1806 a týká se amerického Senátu.

Filibustering využívá logické nesrovnalosti v senátním jednacím řádu. Pokud to hrubě zobecním, tak ten rozděluje jednání na 3 části: (i) debatu, (ii) hlasování o ukončení debaty, (iii) hlasování o zákonu.

Problém je v tom, že pro schválení zákona je třeba nadpoloviční většiny tj. 51 hlasů, ale pro ukončení debaty 60 hlasů. Tím pádem může být legitimní Ústavou předpokládaná většina blokována menšinou čítající 41 senátorů.

V praxi to probíhá tak, že filibusterující senátoři sáhodlouze mluví a není možné je zastavit bez potřebných 60 hlasů.

Byl zde pokus o jeho odstranění, ale nedopadl příliš úspěšně. V roce 1957 totiž došlo k rekordnímu filibustru, kdy demokratický senátor Strom Thurmond blokoval přijetí zákona o občanských právech. S proslovem začal v 8:54 odpoledne a skončil v 9:12 odpoledne… další den. V reakci na to došlo ke změně procesu, kdy se nejprve hlasovalo o ukončení debaty a až podle výsledku hlasování se začalo se samotným projednáváním. To vedlo k tomu, že blokace senátu byla jednodušší, neboť nebylo třeba většího úsilí než hlasovat, čímž pádem bylo toto pravidlo vzato zpět.

Filibuster má odraz i v kultuře a věnuje se mu film Mr. Smith Goes to Washington (pan Smith přichází).

Ve Francii se vyvinul také zajímavý způsob, kdy se tak činí skrze pozměňovací návrhy, o kterých se musí hlasovat. Například v roce 2006 zaplavila levicová opozice zákon o privatizace jednoho ze státních podniků 137 449 pozměňovacími návrhy.

V jižní Korei se při přijímání obdoby Patriot Actu obstruovalo v průběhu necelého měsíce celkově 193 hodin.

V Poslanecké sněmovně se dají obstrukce provést v zásadě třemi způsoby, a to buď (i) v rámci hlasování o pořadu schůze, (ii) v rámci třetího čtení návrhu zákona, (iii) pomocí přestávek a (iv) různými způsoby vymyšlenými ad hoc.

Pořad schůze navrhuje předseda sněmovny – kterému jej navrhuje organizační výbor –, ale podléhá schválení hlasováním. A zde přichází ke slovu § 54 odst. 5 zák. č. 90/1995 Sb. o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (dále jen JŘPS). Ten dává výborům, poslaneckým klubům a poslancům právo dávat návrhy na změny a doplnění pořadu schůze, o nichž se hlasuje bez rozpravy. Právě zde se často odehrávají bitvy mezi většinou a opozicí, zde je možnost „vybojovat“ si prostor pro řešení vlastních témat^[2]Wintr, J.: Aktuální projevy české parlamentní kultury, in: Hamuĺák, O. (ed.): Olomoucké debaty mladých právníků 2008. Aktuální otázky normotvorby. Právo na spravedlivý proces, … více.

To obvykle zabere 1-2 hodiny, nicméně jelikož každý poslanec má právo podat návrh, je možné hlasování o pořadu schůze dlouho protahovat.

V tomto případě jde o zneužití § 95a JŘPS, který pro třetí čtení vyčleňuje pouze středu a pátek od 9 do 14 hodin, čímž pádem poslancům stačí mluvit pouhých 5 hodin, aby zablokovali poslaneckou sněmovnu. Samozřejmě lze podat návrh a posléze hlasovat o vyčlenění jiných hodin, ale pouze pokud nevznesou nejméně dva kluby námitku proti takovému návrhu.

 V § 54 odst. 9 JŘPS je upraven institut přerušení schůze. To může navrhnout předseda klubu nebo předsedající. Poté se rozhoduje hlasováním bez rozpravy. Nicméně byla vytvořena zvyklost, že se návrhu zkrátka vyhoví a hlasování se obejde využitím § 62 JŘPS, kdy pro přerušení schůze stačí, pokud předsedající opustí řečnický stůl.

Obstrukce jsou věc, kde se kreativitě meze nekladou a pro zdržování je možné využít různých věcí. Nejzajímavější je opakování hlasování z důvodu „nefungujícího“ hlasovacího zařízení, kdy poslanec namítne, že hlasovací zařízení ukazuje jinou možnost, než pro kterou hlasoval, pročeš se hlasování opakuje. Toho se využívá při vyrovnaných hlasování, aby se mohli dostavit absentující poslanci a výsledek zvrátit. Zajímavé je, že hlasovací zařízení bylo instalováno v roce 1994, kdežto „špatné výsledky“ začalo dávat až v roce 1998^[3]Tamtéž..

Poprvé se s nimi setkáváme na půdě říšského sněmu, kdy např. v roce 1897 byla zcela rozbita poslanecká sněmovna, což vedlo k demisi vlády hraběte Kasimira Badeniho.

V roce 1997 byla přijímána česko-německá deklarace, která si dávala za cíl zrevidovat vztahy s našimi západními sousedy a stala se obětí první velké obstrukce v české Poslanecké sněmovně.

Ústřední postavou obstruující byl poslanec Miroslav Sládek a jeho republikánská strana. Používali buďto předlouhé projevy nebo nesmyslné procesní návrhy. Obsahem projevů bylo kupříkladu předčítání položky léků z přílohy k zákonu o veřejném zdravotním pojištění. A když se konečně dostalo k rozpravě k česko-německé deklaraci, tak Sládkovci předčítali pasáže z historických dokumentů. Za zmínku také stojí, že byla navrhována přerušení schůze v délce 120 a posléze 115 dní.

V roce 2009 se ČSSD společně s KSČM chystali zaplevelit český právní řád různými levicovými koncepty, zejm. zrušením karenční doby. Nicméně Petr Nečas se jal zneužít to, že hlasování v rámci třetího čtení může probíhat jen ve stanovenou dobu.

Je důležité dodat, že volby se konaly v květnu 2010 a my se nacházíme na podzim 2009. Nestalo se nic jiného, než že Petr Nečas blokoval všechny možné hlasovací dny do té doby, než bylo zřejmé, že se ony zákony nestihnou projednat.

Během volebního období 2013-2017 bylo jedním z hlavních bodů koalice ČSSD a ANO velice neoblíbené EET. Zde se ukázal jako hlavní obstruující Miroslav Kalousek, který četl vše, co mu přišlo pod ruku s úmyslem blokovat třetí čtení (viz výše). Nicméně Jan Hamáček přerušil rozpravu a započal hlasování.

Proti tomuto jednání byla podána ústavní stížnost. Budu předbíhat a řeknu, že byla zamítnuta a vyjmenuji základní body nálezu^[4]Pl. ÚS 26/16.

(i) Právům menšiny bylo učiněno zadost, neboť to tkví ve vyjádření svých politických postojů v otázce projednávaného právního aktu. Jelikož rozprava o EET trvala od prosince 2015 do února 2016 a šlo o společensky rezonující téma, byla veřejnost dostatečně seznámena se všemi možnými postoji.

(ii) Podle § 95 odst. 2 jednacího řádu PS lze ve třetím čtení změnit pouze „vady na kráse“ zákona. A vzhledem k tomu, že celkově třetí čtení probíhala 38 hodin, tak to muselo být stihnuto.

(iii) Byť došlo k objektivnímu porušení jednacího řádu – tedy nezákonnosti legislativního procesu – byla by derogace zákona podstatným zásahem do právní jistoty.

Zde šlo o jednu z nejlépe – politicky – provedených obstrukcí. Levicová opozice se nejprve pokoušela obstruovat, nicméně posléze ze svého snažení upustila a šla s tímto tématem do voleb.

Samozřejmě proběhla ústavní stížnost, ve které byl zajímavý moment, kdy poslanec Babák dožadoval vrácení zákona do druhého čtení, neboť právě během druhého čtení mu bylo „neoprávněně“ odebráno slovo. Ústavní soud samozřejmě návrhu nevyhověl, neboť pan poslanec nehovořil k věci.

Abychom si mohli odpovědět na otázku, jak – a jestli vůbec – řešit obstrukce, musíme si určit jejich místo v systému a zjistit, zda jsou vůbec něčemu prospěšné.

Obstrukce nutně souvisí s opozicí, jejíž úkolem je dohlížet na většinu, která má nepochybně právo vládnout a činit politická rozhodnutí. Nicméně na ta rozhodnutí klademe jisté nároky, ty reprezentuje jejich zákonnost – jakožto minimální standard –, a také jejich nediskriminační charakter. Není totiž žádoucí, aby se menšina stala obětí diktátu většiny. A hle, máme tu kolizi.

Osobně bych nechal většinu tahat za delší konec, protože si myslím, že takto to má v demokracii být. A opozici bych přisoudil méně politickou úlohu a nechal bych ji dohlížet zejména na zákonnost. Takže případné obstrukce by rozhodně neměly být s to absolutně znemožnit přijetí zákona, jako je tomu u třetího čtení. V mé koncepci by mělo být možné obstrukci zastavit, což by mělo být podmíněno ex ante přezkumem ústavnosti Ústavním soudem.

To by ovšem vyžadovala změnu procesu jmenování soudců Ústavního soudu, neboť ten by se stal nezanedbatelnou zbraní v rukou prezidenta.

Literatura

Wintr, J.: Aktuální projevy české parlamentní kultury, in: Hamuĺák, O. (ed.): Olomoucké debaty mladých právníků 2008. Aktuální otázky normotvorby. Právo na spravedlivý proces, Právnická fakulta Univerzity Palackého, Olomouc 2008, str. 12-18

WINTR, Jan. Česká parlamentní kultura. Praha: Auditorium, 2010. ISBN 978-80-87284-13-1.

Askari, D.; Wintr, J.: Parlamentní obstrukce ve světle ústavněprávních diskusí, in: Legislativní příloha odborného časopisu Správní právo č. IV/2017, str. CVI-CXXV