Otázky legitimity vlády bez důvěry Poslanecké sněmovny – zranitelnost demokracie?

Úvod do problému

V relativně krátké ústavní historii České republiky se již stalo několikrát, že po dobu delší než měsíc vládla vláda, aniž by (kdy) měla důvěru Poslanecké sněmovny. Je to stav, který je možná technicky vzato v souladu s ústavou. Je to dáno (mj.) tím, že Ústava postrádá lhůty stanovující, do kdy se má udát určitý krok ústavního činitele (nejčastěji asi prezidenta republiky), co se stane, pokud takový krok učiněn není atd. atd. Například, že v čl. 62(a) Ústavy2 není uvedeno, do kdy má prezident odvolat a jmenovat předsedu vlády a další členy vlády.

Na rozdíl od jiných autorů a komentátorů si ale nemyslím, že problém je jen v absenci takových lhůt^[1]I při vědomí toho, že není-li lhůta výslovně určena, nemůže být uplatnění ústavní pravomoci odkládáno, neboť následkem této nečinnosti by bylo zpravidla ochromení … více, resp. přesnějšího a úplnějšího normování procesu odvolání a jmenování vlády.

Za zcela zásadní problém, za zranitelnost demokratického systému považuji současnou podobu čl. 68, především odst. 2 a 3. Podle nich je totiž vláda nejprve prezidentem jmenována a teprve ex post je v Poslanecké sněmovně do 30 dnů posuzována její důvěra.

Nejde o to, že tato vláda pak v případě nezískání důvěry podá demisi, případně ji prezident odvolá, ale že vůbec byla konstituována vláda, která důvěru (nikdy) neměla. V mém vidění Ústavy je vlastně odst. 2 a 3 čl. 68 v rozporu s odst. 1, který říká, že vláda je odpovědna Poslanecké sněmovně.

K tomu komentář: V odstavci 1 je vyslovena stěžejní zásada vztahu vlády k Parlamentu: vláda „odpovídá“ jen Sněmovně, nikoli také Senátu. V čem spočívá tato „odpovědnost“, Ústava explicitně nevysvětluje; z kontextu jejích ustanovení (zejména čl. 71, 72, 73 a 75) lze vyvodit, že jde o to, zda vláda má nebo nemá „důvěru“ Sněmovny, zda tedy v zásadě může očekávat, že její návrhy zákonů či jiné návrhy a stanoviska naleznou podporu u potřebné většiny poslanců a že její působení v oblasti moci výkonné nebude většina poslanců ze zásadních důvodů a soustavně odmítat. Jde tedy v podstatě o „důvěru“ politickou, i když odmítnutí vyslovit důvěru nebo vyslovení nedůvěry má také závažné důsledky právní, protože v takovém případě je vláda povinna podat demisi: lze proto mluvit o odpovědnosti politickoprávní (viz čl. 73 odst. 2 a komentář k němu). [Suchánek, Mikule]

O závažnosti těchto důsledků bych s autory komentáře polemizoval. Podle mě přesnější by bylo, že důsledkem je změna právního statusu vlády, která se ovšem nijak efektivně nepromítá do jejích práv a povinností: ani k vládě samotné a jí řízeným ústředním orgánům, ani ve vztahu k interakci s Parlamentem (kupříkladu neexistence přísnější kvór při hlasování o návrzích vlády apod.)

Poslanecká sněmovna má vlastně minimální vliv na složení vlády, protože její „palec dolů“ se projeví jen v tom, že status vlády se změní na „vládu bez důvěry“, následně pak na „vládu v demisi a pověřenou“ či „vládu odvolanou a pověřenou“. Jak ukazuje praxe je to prezident (resp. prezidenti), kdo má značnou kontrolu nad personální podobou vlády.

Lze si představit řadu významů pojmu „odpovědnost (vůči)“, ale v parlamentní republice – jejíž atributy Ústava vykazuje – by odpovědnost vlády vůči Poslanecké sněmovně měla – podle mého názoru – znamenat kontrolu této sněmovny nad vládou, spočívající přinejmenším v kontrole nad jejím personálním složením. Důvěra vládě znamená důvěru členům vlády jednotlivě i jako celku, že budou moc jim svěřenou – a nejedná se o malou moc, protože dle čl. 67(1) je vláda vrcholným orgánem výkonné moci – vykonávat řádně.

V dalším textu se chci podívat na to, zda vláda bez důvěry/v demisi/odvolaná (dále nebude-li třeba procesního rozlišení společně jen jako „vláda bez důvěry“) je ve svých krocích ústavně limitována nebo nikoliv, následně co všechno může vláda nebo její členové činit bez souhlasu Sněmovny či Parlamentu a závěrem chci navrhnout úpravu Ústavy, která by navrhovala zlepšení popsaného stavu.

Riziko prezidenta jako „neřízené střely“ nebo prezidenta vygenerovaného určitou lobby s konkrétními ekonomickými zájmy se podle mého názoru navíc zvýšilo zavedením přímé volby.

Možné stavy vlády

Zrekapitulujme v jakých ústavněprávních stavech se může vláda nacházet:

1. bez důvěry: vláda je prezidentem jmenována a je v období před uplynutím 30denní lhůty pro žádost o důvěru (čl. 68(3))
2. s důvěrou vláda požádala o důvěru poprvé po svém jmenování a získala ji (čl. 68(3)) ve spojení s čl. 73(2) nebo o ni požádala později (čl. 73(2)) nebo důvěru spojila se schválením vládního návrhu zákona (čl. 35(1b) ve spojení s čl. 73(2))
3. bez důvěry: vláda požádala PS o důvěru a nezískala ji, nebo ji PS vyslovila nedůvěru (čl. 73(2))
4. v demisi po nezískání či ztracení důvěry, nebo po ustavující schůzi nově zvolené PS (73(2)) nebo vláda odvolaná prezidentem, protože nepodala demisi, kdy měla (čl. 75) – procesně není potřeba tyto stavy rozlišovat (maximálně tak politicky…). Stejně tak sem patří i vláda pověřená prozatímním výkonem funkce, protože přechod do tohoto stavu nastane podle doktríny standardním krokem prezidenta po přijetí demise, resp. odvolání vlády.

Otázku fakultativní demise vlády lze pro účely tohoto textu pominout. Politologicky má smysl rozlišovat mezi vládou v demisi, která důvěru ztratila nebo dokonce nikdy neměla a vládou v demisi z titulu konce funkčního období PS.

Ústavní kontinuita vlády

Jak uvádí učebnice [Pavlíček a kol.], vláda, která je již ve stavu demise, je současně prezidentem pověřena vykonáváním svých funkcí prozatímně až do jmenování nové vlády [čl. 62(d)]. Institut pověření „vlády v demisi“ prozatímním výkonem jejích funkcí vychází z koncepce nutnosti neustálého působení výkonné moci, neboť není žádoucí, aby kterákoliv státní moc nebyla po určitou dobu svým vrcholným orgánem vykonávána [nález Pl. ÚS 6/07]. Jakkoli je Ústavou toto pověření označeno za “prozatímní” nemá taková vláda své pravomoci výslovně omezeny žádnou konkrétne ústavní formulací.

Citovaný nález Ústavního soudu Pl. ÚS 6/07, který se zabýval ústavností vyhlášky vydané ministerstvem, fakticky ministrem, který byl prozatímně pověřen řízením ministerstva. ÚS se podle mě zachoval ne nepodobně chytré horákyni:

52. Pro futuro […] podotýká, jakkoliv se v této věci jedná o závěr reagující především na širší námitky navrhovatele, že výše nastíněné obecné úvahy týkající se postavení samotné prozatímní vlády jsou nutně ústavně omezujícím faktorem, který se musí projevit restriktivním přístupem k výkonu jak pravomoci vydávat nařízení dle čl. 78 Ústavy, tak při dalších aktech vládnutí, zejména pokud by nesly zásadní a nevratné důsledky.

ale zároveň pochopitelně jako zástupce soudní instituce musel dodat:

53. Avšak konkrétní a všeobecně aplikovatelné meze plynoucí vládě či ministerstvům z pověření dle čl. 62 písm. d) Ústavy (přesněji z jejich vztahu odpovědnosti k Poslanecké sněmovně) nelze stanovit s konečnou platností na základě abstraktních (až spekulativních) úvah, nýbrž toliko s přihlédnutím k aktuálním okolnostem případu předloženého Ústavnímu soudu v budoucnu a právě konkrétním vztahům mezi mocí výkonnou a zákonodárnou. Závěry Ústavního soudu tak vždy budou muset reagovat na různorodost (nepředvídatelnost) právních či právně-politických aktů orgánů exekutivy.

Zajímavý mi přijde následující bod odůvodnění:

57. Přes výše uvedené konstatování existence ústavně omezujících faktorů ve vztahu k vládě prozatímně pověřené dle čl. 62 písm. d) Ústavy není řešením vládní krize přenášení politické kontroly prozatímní exekutivy na Ústavní soud, jehož pravomoci zejm. ve vztahu k přezkumu normotvorby exekutivy, případně ve vztahu k rozsahu kompetencí státních orgánů, jsou v Ústavě taxativně vymezeny. Režim prozatímní vlády klade odpovědnost především na samotnou Poslaneckou sněmovnu, které je tak dán (časový) prostor k vytvoření dostatečné politické většiny pro vyslovení důvěry nové stabilní vládě.

konkrétně, že ÚS nechce být kontrolorem exekutivy „první volby“. Navíc exekutivních pravomocí (minimálně legislativních pravomocí exekutivy) je tolik, že riziko zvýšeného nápadu podání na Ústavní soud je nemalé.

Za pozornost stojí i poznámka ÚS, že režim prozatímní vlády klade odpovědnost na PS, které je dán […] prostor […] pro vyslovení důvěry nové stabilní vládě. Bohužel to není v důsledku přesné. Po vyslovení nedůvěry je totiž „míč na straně prezidenta“ a PS má velmi omezené právní (čl. 65/66) prostředky, pouze politické prostředky, jak do tohoto procesu nějak zasáhnout.

K předmětnému nálezu ÚS byla „jen“ dvě minoritní vóta; pozastavil bych se nad tím od soudce Musila:

1. Nález se podle mého názoru nedostatečně vypořádává s námitkou navrhovatele týkající se omezení delegované normotvorné pravomoci ministerstva řízeného prozatímně členem vlády, která nemá důvěru Poslanecké sněmovny.
   

2. Ačkoliv takové omezení není, ke škodě věci, explicite obsaženo v textu platné Ústavy [lze jej však interpretačně dovodit ze slova „prozatímně“ v článku 62 písm. d) Ústavy České republiky], lze každopádně ze základních principů výstavby a fungování demokratického státu na ústavněprávní úrovni dovodit, že rozsah této pravomoci v době, kdy vláda a její ministři nemají řádný politický mandát, je nepochybně užší, než je tomu v případě „plnohodnotné“ vlády a jejích ministrů v době, kdy svou demokratickou legitimitu opírají o důvěru Poslanecké sněmovny. Pokud by pro takové „prozatímní“ vlády a ministry neexistovaly žádné limity, byl by narušen vyvážený vztah a vzájemná kontrola moci zákonodárné a moci výkonné. V konkrétních podmínkách polistopadového vývoje v České republice je charakteristické, že proces utváření nových vlád trvá mnohdy relativně dlouhou dobu (v řádu několika měsíců); proto je tím více třeba dbát o restriktivní vymezení rozsahu normotvorné pravomoci exekutivy v takových přechodných obdobích, protože za určité nepříznivé politické konstelace existuje nemalé a dlouhodobé riziko zneužití moci.

Teleologicky má soudce Musil zcela pravdu. Vyslovení nedůvěry vládě, které nebude mít vliv de iure ani de facto na její fungování, a které po nějakou dobu (než udělá tah prezident) ovlivní jen obsah médií, není ukázkou organického fungování vah a protivah. Pouhý jazykový, případně systematický výklad čl. 62(d) podle mě ale nestačí – předmětný článek primárně (toliko) slučuje dvě možnosti, jak se vládá stane „prozatímní“: buď podala demisi (která byla přijata), nebo byla odvolána.

Pravomoce vlády

Kromě ústavních pravomocí včetně kontrasignace rozhodnutí prezidenta dle č. 63 vykonává vláda v rámci daily business celou řadu důležitých, pro stát, jeho zájmy a bezpečnost potenciálně důležitých kroků jako např.:

• personální záležitosti nejen v rámci ministerstev a dalších organizačních složek státu, ale i ve státem zřízených podnicích včetně strategických
• veřejné zakázky, smluvní vztahy
• přístup členů vlády k utajovaným skutečnostem všech stupňů utajení
• bezpečnostní politika
• …

ke kterým nepotřebuje součinnost jiného ústavního orgánu a vláda v demisi k nim není jakkoli limitována.

S ohledem na to, že stávající úprava připouští existenci jmenovaného předsedy vlády/vlády bez důvěry PS, pak může docházet i k selhání pojistky v podobě kontrasignace rozhodnutí prezidenta, protože předsedu či člena vlády lze při jisté extenzi, která však podle mě není zcela absurdní, považovat za prezidentem „ovládanou osobu“. Pak nenastává vyvažování moci prezidenta jinou mocí, totiž vládou kontrolovanou Sněmovnou (=nezískala důvěru).

Vláda vždy s legitimitou – úvaha de lege ferenda

Z mnoha důvodů včetně výše uvedených, především však pro dodržení konceptu parlamentní demokracie je žádoucí, aby vždy existovala vláda, která má důvěru Poslanecké sněmovny aktuální, nebo alespoň té PS, jejíž funkční období právě uplynulo.

Za tímto cílem se mi jeví jako žádoucí budoucí ústavní úprava podle následujících zásad:

1a. Předseda vlády je jmenován prezidentem republiky se souhlasem Poslanecké sněmovny. Současně je tím odvolán stávající předseda vlády.

alternativně

1b. Předseda vlády a na jeho návrh členové vlády jsou jmenováni prezidentem republiky se souhlasem Poslanecké sněmovny. Současně je tím odvolán stávající předseda a členové vlády.

 Oba návrhy znamenají, že prezidentovi zůstává určitá role na politické scéně – má právo výběru a návrhu kandidáta. Na druhou stranu to však proces komplikuje a prodlužuje. Alternativa sub b) znamená, že i obměny jednotlivých členů vlády by musela schvalovat PS. Třetí alternativou by mohlo být, že například změna složení vlády od určitého počtu členů vyžaduje souhlas PS apod.

Zásadnější změnou by byla varianta:

2. Předseda vlády je volen Poslaneckou sněmovnou. Tím je současně odvolán stávající předseda vlády.

Opět s alternativou i volby vlády jako celku Poslaneckou sněmovnou. Tato větší změna znamená, že PS si sama vygeneruje předsedu vlády. Výběr, kterým předseda vlády resp. vláda, získá v PS většinu, by se tak odehrával v rámci Sněmovny bez konzultací a interakcí s Hradem. Jedná se o německý model. Z důvodu nedostatku času jsem neměl příležitost jej hlouběji prostudovat.

3. Konstruktivní vótum nedůvěry Poslanecké sněmovny spočívá v odvolání stávajícího předsedy vlády (vlády) jmenováním nového předsedy vlády (vlády) v rámci jednoho aktu podle zásady 1 resp. 2.

Konstruktivní vótum nedůvěry [Pavlíček a kol.] považuje za způsob racionalizace parlamentarismu, který je přítomen v německé a odtud ve slovinské, španělské a polské ústavě.

Uvedená zásada 1 resp. 2 ve spojení s 3 vedou na to, že

1. vždy existuje vláda (její předseda) s důvěrou Sněmovny
2. neexistují „prozatímní“ vlády v demisi s diskutabilní legitimitou a předem v Ústavě obtížně vydefinovatelnými kompetencemi pro takovéto vlády.

Změnu vlády po volbách lze docílit volbou nového předsedy vlády (vlády). Oproti současné praxi by mohlo nastat, že sice déle ve funkci zůstane stará vláda, ale odpadne „napínavý příběh“ s metodou pokus – omyl jmenování nové vlády bez důvěry, která o ní teprve bude žádat. Z mého pohledu je to jistě příspěvek k vyšší legitimitě vlády v každém okamžiku. I za cenu, že stará vláda bude vládnout ještě za nově zvolené Sněmovny – ta ale bude alespoň motivována vygenerovat vládu (předsedu vlády) s většinovou podporou co nejdříve.

Případným kritikům údajného demokratického deficitu nastíněné budoucí úpravy je potřeba připomenout, že současná úprava, kdy je personalistika vlády po volbách zcela v rukách prezidenta (který z těch voleb nevzešel), aprobuje i stav, kdy jmenovaná vláda vůbec nekoresponduje s vůlí nově zvolené Sněmovny.

Závěrem

Je nanejvýš vhodné, aby stávající úprava byla změněna. Je paradoxem, že naše legislativa podrobněji normuje řadu procesů konstitující různé orgány veřejné a soukromé, ale Ústava nechává ve věci vzniku a zániku vlád tolik problematických momentů. Mě osobně irituje možnost vzniku vlády před jejím získáním si důvěry Sněmovny. Dovede si někdo představit, že by v obchodní společnosti někdo jmenoval představenstvo „na zkoušku“, které by teprve do měsíce žádalo správní radu o důvěru?

Použité zdroje

[Pavlíček a kol.] Václav Pavlíček a kolektiv. Leges. 2020. 3. vydání. Ústavní právo a státověda. 1. díl. Ústavní právo České republiky.

[Suchánek, Mikule] SUCHÁNEK, Radovan, MIKULE, Vladimír. Čl. 68 [Jmenování vlády a její odpovědnost]. In: SLÁDEČEK, Vladimír, MIKULE, Vladimír, SUCHÁNEK, Radovan, SYLLOVÁ, Jindřiška. Ústava České republiky. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 686.)